從規(guī)模帶動到制度引領，上海如何邁向高水平改革開放
時間：2023-11-27
作者：屠光紹
Q1：今年9月是上海自貿區(qū)啟動十周年。作為上海自貿區(qū)的籌備及前期建設的親歷者，您能否談談自貿區(qū)建設的初衷和背景？為什么第一個自貿區(qū)會落子上海？
屠光紹：回看2013年，我國的對外開放已經取得了諸多重大進展。從最早的經濟特區(qū)開放到沿海開放、中西部開放乃至全國開放，成效顯著。但是，從國際經貿發(fā)展的新進程和新趨勢來看，特別是從中國更高水平開放的需要來看，還有很多領域有待深入探索。2008年全球金融危機后，全球資源正在進行新一輪重新配置，中國如何更高程度參與到全球經貿合作與競爭，參與全球經貿規(guī)則的制定和治理成了新任務。
從全球視野來看，自貿港是開放的最高標桿。因此，國家提出上海應該推動自貿港、自貿區(qū)建設。所謂自貿區(qū)，就是在一個特定的范圍里采取一些特殊政策，讓市場按照國際規(guī)則來配置資源，實現自由流動。最核心的改革是對標國際最高水平經貿規(guī)則和最佳實踐，在一定地域內通過政府和市場關系的調整，采取市場要素更大力度的開放，實現區(qū)域內與國際市場的對接。但是，在全國范圍內直接進行這樣的嘗試風險較大，以試點方式推動自貿區(qū)發(fā)展既能進行力度更大的探索，又能更好地基于試點情況總結經驗以逐步推廣。
那么，為什么選擇上海呢？
一方面，作為當時全國的開放高地，上海的國際化程度最高。早在20世紀30年代，上海就是國內最開放的城市。近百年來，從被動開放到主動開放，從局部開放到全面開放，如何在國家對外開放的戰(zhàn)略中發(fā)揮更大作用？建設自貿區(qū)，就是上海的一次重要探索，也是中國新一輪對外開放全局中的重要內容。
另一方面，當時上海也面臨著自身如何實現更高質量發(fā)展的轉型挑戰(zhàn)。改革開放以來，上海一直是我國重要的經濟中心。起初，上海以規(guī)模取勝。作為當時全國制造業(yè)龍頭，從手表、皮鞋到縫紉機、冰箱、彩電，“上海制造”都是一張響當當的名片；隨著全國各地制造業(yè)等產業(yè)紛紛加速發(fā)展，上海在這些傳統(tǒng)領域的優(yōu)勢不再明顯。
一個值得思考的問題是，上海如何找到新的比較優(yōu)勢，實現更高水平的發(fā)展？
為此，上海開始探索一條新路，即產業(yè)轉型升級和從規(guī)模取勝到制度引領，爭當改革開放的排頭兵。在新的歷史條件下，上海的城市功能轉換和提升變得尤為重要。為了構建一個與國際和境內境外更緊密連接的樞紐，自貿區(qū)的啟動成為必然選擇。
Q2：距離上海自貿區(qū)在浦東掛牌已過十年。在您看來，上海自貿區(qū)是否實現了當初的發(fā)展目標？取得了哪些成績？
屠光紹：總體來看，上海自貿區(qū)在三方面取得了重要成績。
首先，對接國際貿易投資高標準規(guī)則，建立起以負面清單為代表的政務體制改革。自貿區(qū)的成功離不開政府管理方式的改革。這對政府來說是一個重大挑戰(zhàn)，過去的成功經驗在自貿區(qū)內不再適用。在自貿區(qū)內，政府需要進行自我革命，機構設置、事權劃分以及管理經濟的具體方式都需要變化。
一個典型的代表就是“負面清單”。從以前的必須按照相關條款辦事到“法無禁止即可為”，負面清單管理讓自貿區(qū)內的外商投資簡化了程序，提高了效率。這是中國深化改革、擴大對外開放的重要舉措，標志著外商投資管理進入新階段。
過去十年，“負面清單”經過7次縮減，由最初的190條措施壓減到27條，給市場主體留出了更大空間。這些制度改革有利于擴大投資領域開放，推動貿易發(fā)展方式轉變，促進現代服務業(yè)發(fā)展。
其次，形成了一批可供其他地方復制、推廣的經驗和做法。截至目前，全國已有21個自貿區(qū)，上海為其他地方的自貿區(qū)提供了可借鑒、可推廣、可復制的經驗。
再次，促進全國高水平對外開放上了一個新臺階。過去，制造業(yè)規(guī)模優(yōu)勢是上海引領發(fā)展的主要因素。如今，制度的創(chuàng)新和引領成為推動上海發(fā)展的關鍵，其開放經驗和示范效應從上海輻射全國。例如，從自貿區(qū)金融開放的內容看，跨境雙向人民幣資金池以及自由貿易賬戶體系等創(chuàng)新試點成果逐步復制推廣到全國，成為我國資本項目穩(wěn)步開放、境內外資金有序流動和金融支持實體經濟發(fā)展在現金管理方面的重要產品創(chuàng)新和推手。
Q3：在上海自貿區(qū)金融改革和開放的支撐下，上海國際金融中心建設也實現了跨越式發(fā)展。如何理解金融開放在上海自貿區(qū)建設中的重要作用？金融制度改革創(chuàng)新方面有何突破？
屠光紹：服務貿易發(fā)展是全球趨勢，而金融是上海自貿區(qū)建設中非常重要的內容。在制造業(yè)的發(fā)展過程中，服務業(yè)的重要性逐漸增加。自貿區(qū)作為一個服務貿易的重要平臺，為上海的城市發(fā)展提供了廣闊的空間和機遇。
金融改革開放是伴隨著自貿區(qū)實體貿易發(fā)展穩(wěn)步推進的。如果說區(qū)內貨物貿易、企業(yè)等其他要素都可以自由流動，但金融無法配合，那么也是無法實現我們的目標的。因此，金融改革作為自貿區(qū)改革中的重要組成部分，必須與自貿區(qū)的整體定位相配合，解決資金境內境外流動的問題。
具體而言，上海自貿區(qū)金融改革取得了三方面積極進展。
一是建立起了一套自貿區(qū)自由貿易賬戶，建立了分賬核算體系，推出自由貿易賬戶（FT賬戶），實現賬戶本外幣一體化管理，并不斷拓展FT賬戶的投融資功能和適用范圍。這個FT賬戶相當于一個“電子圍欄”，既能夠保證資金自由流動，同時也能確保自貿區(qū)內的資金不會隨意流向區(qū)外，防范資金流動對整個金融市場的影響。
二是吸引了一大批機構的集聚，特別是推動境外的金融機構向自貿區(qū)集聚。在我看來，自貿區(qū)金融改革任務中，除了資金的自由流動，另一個重要使命是吸引外資金融機構。后者意味著我們是一個開放的金融市場，能夠更好地配置國際金融資源。
三是在自貿區(qū)設置了面向國際投資人的交易平臺。比如，上海期貨交易所、上海黃金交易所、上海數據交易所的建立和交易額不斷攀升，這意味著上海作為國際金融中心的影響力不斷加強。但也必須看到，金融開放還有待進一步提升。近幾年，上海提出“加快打造國際金融資產交易平臺”，以促進上海金融市場與國際市場的緊密聯系，這對提升上海金融市場的國際化進程將產生積極影響。我認為，這個平臺未必要“另起爐灶”，可以把現有金融市場的國際板開發(fā)出來，同樣能起到關鍵作用。
Q4：從2013年至今，我國金融業(yè)對外開放的外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化。站在新起點上，下一步我國金融開放面臨哪些新機遇、新挑戰(zhàn)？
屠光紹：新發(fā)展階段提出了新要求。我們的金融體系應該能夠更有效地服務于高質量發(fā)展，推動并促進中國式現代化的實現。
毫無疑問，我們將繼續(xù)推進金融開放。對外開放是基本國策，也是實現高質量發(fā)展的重要路徑。我們不會因一時的挑戰(zhàn)、一個階段的環(huán)境變化而改變大方向。當然，在實踐過程中，我們也需要善于調整具體方式，抓住新的機遇。
例如，我們要抓住新的區(qū)域合作機會。當前，聚焦“一帶一路”共建和東盟合作方面有很大的空間。東南亞國家發(fā)展勢頭良好，可能會有新的增長點，中國需要充分根據相應國家的發(fā)展階段和實際需求，結合我們自身的優(yōu)勢、特點推動開放與合作不斷深化。
此外，擴大金融開放也要拓展新領域。改革開放以來，傳統(tǒng)領域的金融開放取得了很多成果，但數字金融、可持續(xù)金融、綠色金融等領域仍然在探索階段，各國都在探索制定相關制度和標準。中國有必要參與到這些新領域的國際合作中，爭取更多話語權。
本文為《金融時報》對外灘金融峰會組委會執(zhí)行主席、上海新金融研究院理事長屠光紹的專訪，文章不代表CF40立場。
